海淀区未成年人保护工作的做法与思考
2017-11-02 14:28:00
未成年人的健康成长关系到家庭的幸福、国家的发展和民族的兴旺。做好未成年人保护工作是海淀城市品位和地区文明程度的直接体现。海淀区早在1989年即成立了海淀区未成年人保护委员会，负责统筹全区未成年人保护工作。海淀团区委作为区未保委办公室，充分发挥组织协调作用，推动37家委办局和29家街镇等成员单位结合自身职责，开展工作，积极动员社会力量共同为全区未成年人保护工作助力献策。2011以来，先后承担全国重点青少年群体服务管理试点、全国青少年权益工作创新试点、北京市重点青少年群体个案帮扶试点等多个国家级、市级试点工作，并在2014年全国青少年权益工作创新试点中期考核中，所承担的三个方向均获得全国第一。
由于工作起步早、各成员单位配合紧密，经过多年发展，海淀区未成年人保护工作一手抓基础建设，一手促创新发展，在家庭保护、学校保护、社会保护和司法保护方面，形成了许多具有海淀特色的做法和经验。
一、不断夯实基础，完善未成年人保护工作格局
海淀区一直注重加强未成年人保护工作机制建设、队伍建设、保障措施等，形成了“党委统一领导、党政齐抓共管、成员单位分工负责、社会各界共同参与”的工作格局，有力保障了未成年人保护工作的有效运转。
1、健全完善工作机制。完善的工作机制为未成年人保护工作顺利开展提供了保障。针对日常工作，形成由主管副区长召集，相关部门定期参加的联席会制度，并逐渐形成“在年初统筹发布全年工作要点、年中进行督导落实、年底做好总结表彰”的常态化工作机制；建立信息共享机制，及时汇总发布工作动态，确保上情下达、下情上传，沟通顺畅。针对专项工作，建立重点青少年个案帮扶工作领域的“街（镇）—区—市”三级联动机制，即明确街镇承担发现帮扶功能，区未保委办公室及相关成员单位承担协调组织功能，市未保委办公室（团市委）承担兜底保障功能；针对具体个案，依托未成年人维权热线，建立登记转介机制，实行归口管理，推动各成员单位分类解决未成年人相关问题；完善公检法司未成年人专门机构设置，健全涉诉未成年人保护工作的司法保护“全链条”机制，形成法律文书、记录文本、观护协议等材料在公检法机关有序流转、无缝对接。
2、不断加强队伍建设。要求委办局和街镇等成员单位明确主管领导、负责科室和联络员，建立一支体制内稳定可靠、更替有序的核心骨干队伍；通过孵化社会组织和政府购买服务等形式，积极培育青少年事务社工力量，加强社工培训，打造专业化社工队伍。目前已经形成一支由90多名专业社工构成、服务于海淀区未成年人保护工作相关领域的专业社工队伍；凝聚由青少年成长人生导师、高校专家、社会工作专业大学生、爱心企业家等组成的志愿者队伍，并以志愿服务感召带动社会各界人士共同关注、关心、关爱未成年人，构筑一支社会支持队伍。
3、不断加强工作保障力度。在资金保障方面，每年将闲散青少年服务管理、涉诉未成年人司法保护、权益工作创新试点等经费纳入到区政府财政预算。各成员单位按部门职责，分别将相关工作经费纳入本部门的财政预算。在智力支持方面，积极引入高校学术资源，建设海淀青少年权益工作创新研究基地，针对新形势下青少年工作热点问题和政策，做好研判研究。例如合作开展《海淀区青少年社会组织发展研究》等课题调研，为区委区政府决策提供参考。在凝聚社会支持方面，探索通过政策、物质、精神等激励政策，鼓励有爱心有能力的企事业单位、社会组织，提供未保服务基地、活动平台和实践机会，为未成年人保护工作出力献策。例如，在涉诉未成年人观护帮教工作中，积极联系巴别时代科技公司、巴依老爷餐饮公司、金源福成餐饮集团、门头沟图书馆、海淀睿搏社工事务所等多家单位作为观护基地，得到企事业的大力支持。
二、统筹四个保护，持续探索创新，推进未成年人保护工作依法有序开展
《中华人民共和国未成年人保护法》、《中华人民共和国预防未成年人犯罪法》、《北京市未成年人保护条例》作为未成年人保护工作的法律依据和根本遵循，明确提出要从家庭保护、学校保护、社会保护和司法保护四个维度开展相关工作。近年来，海淀区严格按照“两法一条例”的要求，着重从“四个保护”入手，统筹体制内外资源，取得了良好成效。
1、以家庭保护为基础，深入推进未成年人日常关爱工作
一是制定实施《海淀区家庭教育工作“十二五”计划》、《海淀区家长学校管理办法》，开拓“网上家长学校”，开展不同主题的社区家庭教育活动，帮助家长依法履行对未成年人的监护职责和抚养义务，累计惠及家长30余万人次。根据涉诉未成年人及家长、受害人及家长等需求，开设亲职教育课堂。二是在寒暑假、开学等节点，深入社区、学校，设计开发“火场逃生、儿童防溺水、预防拥挤踩踏”等课程，针对外来务工人员子女、流动未成年人开设在京安全出行等的课程。每年累计开设课程近百场，覆盖青少年2000多人次。三是通过11年持续开展的海淀树人助学基金项目，为上千名品学兼优、家境困难的学生累计发放社会捐助资金150余万，为贫困学生重返校园和安心学业提供了支持和帮助；开展“两节送温暖”、“回访少管所”等活动，为重点未成年人群体送去慰问和关爱。
2、以学校保护为主体，不断加强未成年人教育预防工作
一是根据未成年学生的身心特点，尊重其受教育的权利；开展“青春船长、法制起航”、“法制校长进校园”等法宣活动，出版全市第一套法制校长教材——《护身秘笈》，择其精华再版《青少年法律法规知识应知应懂100例》。目前海淀区配备法制校长297名，实现中小学校100%全覆盖；针对未成年人身心特点，开展社会主义核心价值观童谣征集传唱、学雷锋志愿服务等活动，加强未成年学生思想道德教育；通过家校合作形式，指导中小学开展心理健康普及教育和心理辅导工作。二是多部门定期对中小学及幼儿园周边违法车辆、文化娱乐场所、网吧上网环境、少儿出版市场等存在危害未成年人身心健康发展的问题进行严厉查处，强化校园守护制度，净化校园周边环境。三是作为我国首家专门学校，海淀寄读学校根据学生特点，从学生需求出发，注重学生思想品德、行为养成教育，制定学生一日生活规范，设立“学生成长支持小组”，使学生的违法犯罪行为遏制在萌芽状态。建设“海淀区青少年法制教育基地”，应用多媒体形式展现法律和安全知识，每年接待师生参观近1万人。
3、以社会保护为依托，统筹推进未成年人帮扶矫治工作
一是每年设计“共青团与人大代表政协委员面对面”活动主题，开展“倾听”调研，协助人大代表、政协委员在本级“两会”上提出针对未成年人保护工作的建议提案。及时办理人大建议、政协提案，推动出台相关政策文件。二是针对社区“五需”青少年，及早发现并录入全市重点青少年服务管理系统，实时跟进帮扶，从2012年起累计联系重点青少年600多人，开展个案100多例；针对夜晚停留在网吧等24小时营业场所的青少年，在部分地区开展深宵外展工作，每年帮扶覆盖青少年1000多人次；加强流浪未成年人的主动救助力度，选取试点单位，开展困境未成年人保护。三是加强未保工作执法检查力度，严厉查处违法使用童工等行为；始终对网吧、歌舞娱乐场所接纳未成年人保持高压态势。
4、以司法保护为重点，不断加强涉诉未成年人观护帮教工作
一是完善机构设置，自2010年以来，海淀检察院未成年人案件检察处、海淀法院未成年人案件审判庭、青少年法律援助工作站、公安海淀分局未成年人案件审查中队相继成立，形成了贯穿公检法司的未成年人办案体系。二是健全规章制度，打造海淀特色的涉诉未保法规体系。制定《海淀区合适成年人参与制度实施办法（试行）》、《关于北京市海淀区涉诉未成年人信息限制公开的工作办法（试行）》和《关于加强北京市海淀区涉诉未成年人观护帮教的工作办法（试行）》等。三是引入司法社工，在海淀看守所设立涉诉涉罪未成年人司法社工站，在海淀寄读学校设立“司法社工观护站”，面对面开展帮扶工作。
三、未成年人保护工作的问题和思考
经过多年探索，海淀区未成年人保护工作在很多方面走在了全市乃至全国前列。同时，经过对工作的梳理分析，我们也清醒地认识到，未成年人保护工作与党政要求、社会形势的发展以及未成年人的需求仍有一定差距，经过深入访谈调研和广泛征求意见，我区未成年人保护工作还存在以下几个需要改进的问题：
1、学校教育层面。学校作为未成年人保护的主阵地，承担着重要的责任，目前在工作对接、职责落实上还存在一些需要改进的地方。例如，在涉诉未成年人观护帮教工作中，由于部分未成年人仍有就学需求，为此，加强工读学校在未成年人保护工作中的作用，研究确定工读学生转入机制，将成为学校教育亟需探索的重要领域。
2、工作衔接层面。未成年人保护工作涉及方方面面，每一个环节都需要紧密衔接，才能达到最优效果。目前来看，在这方面尚未实现完全贯通和无缝衔接。例如社区五需青少年的就业需求如何与相关部门对接，涉诉未成年人的观护帮教如何与家长学校、亲职教育相衔接等。另外，我们提及的未保工作，更多时候都是将家庭保护、学校保护、司法保护和社会保护各成一体进行阐述并开展工作，而围绕有需求的未成年人，将四个保护联动贯通、相互衔接、共同推进，往往相对欠缺。
3、社会动员层面。未成年人保护工作是一项涉及到社会各方面的系统性工程，除了体制内的未保机构履行职能、发挥作用，还需要调动社会力量，共同参与，而社会资源的整合和动员能力还有待加强。特别是涉诉未成年人观护帮教工作仍需更多企事业单位承担社会责任，提供观护基地。
四、未成年人保护工作前瞻与对策分析
针对以上问题和思考，提出如下三个方面的对策，以期完善海淀区的未成年人保护工作体系，推进工作开展，更好呵护未成年人的健康成长。
1、进一步强化学校主阵地作用，加强学校预防保护
未成年人大部分时间在学校度过，教师对未成年学生开展有针对性的保护工作具有天然优势，为此，做好学校预防保护工作是海淀区未成年人保护工作的重要部分。一是要明确教委未保工作主管领导、负责科室和联络人员。主管领导要定期参加区未保委联席会议，探索建立教委、团区委主管领导共同担任未保委办公室主任的工作机制。以学校为主阵地，通过“学校-学区-教委-未保委”四层机制，形成联动合力，强化学校保护。二是继续将法制校长进校园活动做实做细。按照区未保委关于法治宣传教育的整体安排，切实开展好“法治宣传教育第一课”等活动，共同对法制校长派出机构做好考核、评优。三是充分发挥海淀寄读学校的观护帮教功能。依托专门学校和专业机构，有效激活并充实专业学校开展社会观护工作的力量。
2、进一步发动社会各方面力量，构筑社会观护体系
按照北京市涉诉未成年人服务保护“1+6+3”制度体系要求，海淀区在会签观护帮教工作办法的基础上，将进一步鼓励社会力量积极参与，营造全社会关心关爱未成年人的良好氛围。一是政府要出台更多优惠举措，建立鼓励支持机制。对于承担了额外社会责任的爱心企业，给予税收优惠、荣誉表彰等政策倾斜，吸引更多社会力量参与到未成年人保护工作中来。二是充分发挥人大政协作用，号召更多企事业单位和代表委员积极支持、宣传、关心、监督未成年人保护工作。三是充分发挥社会组织作用，保持政府购买社会服务的增长态势，稳定社工队伍。
3、进一步加强四项保护的衔接，形成联动贯通机制
以未成年人的实际需求为导向，打造符合其身心发展特点的服务项目，推动四项保护内部互通互联，为切实服务未成年人在运行体制上不断创新。一是实现线上线下联动贯通。充分整合公、检、法、司、社会组织、律师协会、心理咨询机构等多方面力量，打造线下未成年人保护服务联盟，并通过“青年之声·海淀”平台，将未成年人保护的问题归口分类、专业处理，实现各成员单位的未保工作线上无缝衔接。二是实现区级——属地联动贯通。明确各街镇属地责任，将未保工作下沉到街镇、社区，充分依托社区青年汇、青少年之家等基层阵地，实现未保工作力量的下沉，并通过未保委办公室与区级部门实现无缝对接。
由于工作起步早、各成员单位配合紧密，经过多年发展，海淀区未成年人保护工作一手抓基础建设，一手促创新发展，在家庭保护、学校保护、社会保护和司法保护方面，形成了许多具有海淀特色的做法和经验。
一、不断夯实基础，完善未成年人保护工作格局
海淀区一直注重加强未成年人保护工作机制建设、队伍建设、保障措施等，形成了“党委统一领导、党政齐抓共管、成员单位分工负责、社会各界共同参与”的工作格局，有力保障了未成年人保护工作的有效运转。
1、健全完善工作机制。完善的工作机制为未成年人保护工作顺利开展提供了保障。针对日常工作，形成由主管副区长召集，相关部门定期参加的联席会制度，并逐渐形成“在年初统筹发布全年工作要点、年中进行督导落实、年底做好总结表彰”的常态化工作机制；建立信息共享机制，及时汇总发布工作动态，确保上情下达、下情上传，沟通顺畅。针对专项工作，建立重点青少年个案帮扶工作领域的“街（镇）—区—市”三级联动机制，即明确街镇承担发现帮扶功能，区未保委办公室及相关成员单位承担协调组织功能，市未保委办公室（团市委）承担兜底保障功能；针对具体个案，依托未成年人维权热线，建立登记转介机制，实行归口管理，推动各成员单位分类解决未成年人相关问题；完善公检法司未成年人专门机构设置，健全涉诉未成年人保护工作的司法保护“全链条”机制，形成法律文书、记录文本、观护协议等材料在公检法机关有序流转、无缝对接。
2、不断加强队伍建设。要求委办局和街镇等成员单位明确主管领导、负责科室和联络员，建立一支体制内稳定可靠、更替有序的核心骨干队伍；通过孵化社会组织和政府购买服务等形式，积极培育青少年事务社工力量，加强社工培训，打造专业化社工队伍。目前已经形成一支由90多名专业社工构成、服务于海淀区未成年人保护工作相关领域的专业社工队伍；凝聚由青少年成长人生导师、高校专家、社会工作专业大学生、爱心企业家等组成的志愿者队伍，并以志愿服务感召带动社会各界人士共同关注、关心、关爱未成年人，构筑一支社会支持队伍。
3、不断加强工作保障力度。在资金保障方面，每年将闲散青少年服务管理、涉诉未成年人司法保护、权益工作创新试点等经费纳入到区政府财政预算。各成员单位按部门职责，分别将相关工作经费纳入本部门的财政预算。在智力支持方面，积极引入高校学术资源，建设海淀青少年权益工作创新研究基地，针对新形势下青少年工作热点问题和政策，做好研判研究。例如合作开展《海淀区青少年社会组织发展研究》等课题调研，为区委区政府决策提供参考。在凝聚社会支持方面，探索通过政策、物质、精神等激励政策，鼓励有爱心有能力的企事业单位、社会组织，提供未保服务基地、活动平台和实践机会，为未成年人保护工作出力献策。例如，在涉诉未成年人观护帮教工作中，积极联系巴别时代科技公司、巴依老爷餐饮公司、金源福成餐饮集团、门头沟图书馆、海淀睿搏社工事务所等多家单位作为观护基地，得到企事业的大力支持。
二、统筹四个保护，持续探索创新，推进未成年人保护工作依法有序开展
《中华人民共和国未成年人保护法》、《中华人民共和国预防未成年人犯罪法》、《北京市未成年人保护条例》作为未成年人保护工作的法律依据和根本遵循，明确提出要从家庭保护、学校保护、社会保护和司法保护四个维度开展相关工作。近年来，海淀区严格按照“两法一条例”的要求，着重从“四个保护”入手，统筹体制内外资源，取得了良好成效。
1、以家庭保护为基础，深入推进未成年人日常关爱工作
一是制定实施《海淀区家庭教育工作“十二五”计划》、《海淀区家长学校管理办法》，开拓“网上家长学校”，开展不同主题的社区家庭教育活动，帮助家长依法履行对未成年人的监护职责和抚养义务，累计惠及家长30余万人次。根据涉诉未成年人及家长、受害人及家长等需求，开设亲职教育课堂。二是在寒暑假、开学等节点，深入社区、学校，设计开发“火场逃生、儿童防溺水、预防拥挤踩踏”等课程，针对外来务工人员子女、流动未成年人开设在京安全出行等的课程。每年累计开设课程近百场，覆盖青少年2000多人次。三是通过11年持续开展的海淀树人助学基金项目，为上千名品学兼优、家境困难的学生累计发放社会捐助资金150余万，为贫困学生重返校园和安心学业提供了支持和帮助；开展“两节送温暖”、“回访少管所”等活动，为重点未成年人群体送去慰问和关爱。
2、以学校保护为主体，不断加强未成年人教育预防工作
一是根据未成年学生的身心特点，尊重其受教育的权利；开展“青春船长、法制起航”、“法制校长进校园”等法宣活动，出版全市第一套法制校长教材——《护身秘笈》，择其精华再版《青少年法律法规知识应知应懂100例》。目前海淀区配备法制校长297名，实现中小学校100%全覆盖；针对未成年人身心特点，开展社会主义核心价值观童谣征集传唱、学雷锋志愿服务等活动，加强未成年学生思想道德教育；通过家校合作形式，指导中小学开展心理健康普及教育和心理辅导工作。二是多部门定期对中小学及幼儿园周边违法车辆、文化娱乐场所、网吧上网环境、少儿出版市场等存在危害未成年人身心健康发展的问题进行严厉查处，强化校园守护制度，净化校园周边环境。三是作为我国首家专门学校，海淀寄读学校根据学生特点，从学生需求出发，注重学生思想品德、行为养成教育，制定学生一日生活规范，设立“学生成长支持小组”，使学生的违法犯罪行为遏制在萌芽状态。建设“海淀区青少年法制教育基地”，应用多媒体形式展现法律和安全知识，每年接待师生参观近1万人。
3、以社会保护为依托，统筹推进未成年人帮扶矫治工作
一是每年设计“共青团与人大代表政协委员面对面”活动主题，开展“倾听”调研，协助人大代表、政协委员在本级“两会”上提出针对未成年人保护工作的建议提案。及时办理人大建议、政协提案，推动出台相关政策文件。二是针对社区“五需”青少年，及早发现并录入全市重点青少年服务管理系统，实时跟进帮扶，从2012年起累计联系重点青少年600多人，开展个案100多例；针对夜晚停留在网吧等24小时营业场所的青少年，在部分地区开展深宵外展工作，每年帮扶覆盖青少年1000多人次；加强流浪未成年人的主动救助力度，选取试点单位，开展困境未成年人保护。三是加强未保工作执法检查力度，严厉查处违法使用童工等行为；始终对网吧、歌舞娱乐场所接纳未成年人保持高压态势。
4、以司法保护为重点，不断加强涉诉未成年人观护帮教工作
一是完善机构设置，自2010年以来，海淀检察院未成年人案件检察处、海淀法院未成年人案件审判庭、青少年法律援助工作站、公安海淀分局未成年人案件审查中队相继成立，形成了贯穿公检法司的未成年人办案体系。二是健全规章制度，打造海淀特色的涉诉未保法规体系。制定《海淀区合适成年人参与制度实施办法（试行）》、《关于北京市海淀区涉诉未成年人信息限制公开的工作办法（试行）》和《关于加强北京市海淀区涉诉未成年人观护帮教的工作办法（试行）》等。三是引入司法社工，在海淀看守所设立涉诉涉罪未成年人司法社工站，在海淀寄读学校设立“司法社工观护站”，面对面开展帮扶工作。
三、未成年人保护工作的问题和思考
经过多年探索，海淀区未成年人保护工作在很多方面走在了全市乃至全国前列。同时，经过对工作的梳理分析，我们也清醒地认识到，未成年人保护工作与党政要求、社会形势的发展以及未成年人的需求仍有一定差距，经过深入访谈调研和广泛征求意见，我区未成年人保护工作还存在以下几个需要改进的问题：
1、学校教育层面。学校作为未成年人保护的主阵地，承担着重要的责任，目前在工作对接、职责落实上还存在一些需要改进的地方。例如，在涉诉未成年人观护帮教工作中，由于部分未成年人仍有就学需求，为此，加强工读学校在未成年人保护工作中的作用，研究确定工读学生转入机制，将成为学校教育亟需探索的重要领域。
2、工作衔接层面。未成年人保护工作涉及方方面面，每一个环节都需要紧密衔接，才能达到最优效果。目前来看，在这方面尚未实现完全贯通和无缝衔接。例如社区五需青少年的就业需求如何与相关部门对接，涉诉未成年人的观护帮教如何与家长学校、亲职教育相衔接等。另外，我们提及的未保工作，更多时候都是将家庭保护、学校保护、司法保护和社会保护各成一体进行阐述并开展工作，而围绕有需求的未成年人，将四个保护联动贯通、相互衔接、共同推进，往往相对欠缺。
3、社会动员层面。未成年人保护工作是一项涉及到社会各方面的系统性工程，除了体制内的未保机构履行职能、发挥作用，还需要调动社会力量，共同参与，而社会资源的整合和动员能力还有待加强。特别是涉诉未成年人观护帮教工作仍需更多企事业单位承担社会责任，提供观护基地。
四、未成年人保护工作前瞻与对策分析
针对以上问题和思考，提出如下三个方面的对策，以期完善海淀区的未成年人保护工作体系，推进工作开展，更好呵护未成年人的健康成长。
1、进一步强化学校主阵地作用，加强学校预防保护
未成年人大部分时间在学校度过，教师对未成年学生开展有针对性的保护工作具有天然优势，为此，做好学校预防保护工作是海淀区未成年人保护工作的重要部分。一是要明确教委未保工作主管领导、负责科室和联络人员。主管领导要定期参加区未保委联席会议，探索建立教委、团区委主管领导共同担任未保委办公室主任的工作机制。以学校为主阵地，通过“学校-学区-教委-未保委”四层机制，形成联动合力，强化学校保护。二是继续将法制校长进校园活动做实做细。按照区未保委关于法治宣传教育的整体安排，切实开展好“法治宣传教育第一课”等活动，共同对法制校长派出机构做好考核、评优。三是充分发挥海淀寄读学校的观护帮教功能。依托专门学校和专业机构，有效激活并充实专业学校开展社会观护工作的力量。
2、进一步发动社会各方面力量，构筑社会观护体系
按照北京市涉诉未成年人服务保护“1+6+3”制度体系要求，海淀区在会签观护帮教工作办法的基础上，将进一步鼓励社会力量积极参与，营造全社会关心关爱未成年人的良好氛围。一是政府要出台更多优惠举措，建立鼓励支持机制。对于承担了额外社会责任的爱心企业，给予税收优惠、荣誉表彰等政策倾斜，吸引更多社会力量参与到未成年人保护工作中来。二是充分发挥人大政协作用，号召更多企事业单位和代表委员积极支持、宣传、关心、监督未成年人保护工作。三是充分发挥社会组织作用，保持政府购买社会服务的增长态势，稳定社工队伍。
3、进一步加强四项保护的衔接，形成联动贯通机制
以未成年人的实际需求为导向，打造符合其身心发展特点的服务项目，推动四项保护内部互通互联，为切实服务未成年人在运行体制上不断创新。一是实现线上线下联动贯通。充分整合公、检、法、司、社会组织、律师协会、心理咨询机构等多方面力量，打造线下未成年人保护服务联盟，并通过“青年之声·海淀”平台，将未成年人保护的问题归口分类、专业处理，实现各成员单位的未保工作线上无缝衔接。二是实现区级——属地联动贯通。明确各街镇属地责任，将未保工作下沉到街镇、社区，充分依托社区青年汇、青少年之家等基层阵地，实现未保工作力量的下沉，并通过未保委办公室与区级部门实现无缝对接。